總體來說，社會各界對大力發展養老服務體系的重要性、緊迫性的共識基本形成，國家對養老服務體系建設的支持力度不斷加大，市場和社會各方面參與養老服務體系建設的積極性越來越高漲，我國以居家為基礎、社區為依托、機構為支撐的養老服務體系正在逐步形成和完善。但是，我國養老服務體系建設面臨的難題和困境仍然不少，有的還相當尖銳和突出。

養老機構建設用地緊張，成為制約擴大規模、滿足更多老人入住需求的瓶頸。一方面，現在一些企業看重的是養老產業發展的巨大市場潛力，打著養老業的旗號大量圈地搞養老地產，實質上仍然是房地產開發;另一方面，一些真正從事公益性或準公益性養老的托老所、敬老院因為入住老人爆滿，想擴大規模，但征地十分困難。另外，許多托老所反映，很多托老所原來就是租用政府廢棄的辦公用房、學校用房，或者工廠廠房，但是近年來租金不斷上漲，給托老所的運營帶來了巨大壓力。個別托老所甚至為減少租金支出，幾年內多次搬遷，正常的經營活動受到很大影響。

因為待遇低等原因，護理員隊伍不穩定，甚至難以招到護理員。從收入低來講，多數托老所護理員月收入在1000—2000元，云南紅河縣浪堤鄉敬老院的兩位護理員甚至每月僅有300元的補助。從整個護理員隊伍看，收入低、年齡大、文化程度低、培訓少、勞動強度大、留人難，是一個共同現象。為了留住高學歷、專業化強的高素質護理員，就必須提高待遇，而這又不可避免地帶來入住費用的增加。因此，政府相關部門把部分公益性崗位用于養老機構護理員，以穩定護理員隊伍，是一個可供選擇的舉措。

養老機構意外風險多。老年人屬于弱勢人群，在照護老人的整個過程中，風險無處不在，老人意外受傷、護理員被打的情況經常發生。因此，托老所每天都承擔著巨大的風險。我們在調研過程中就碰到過這種事情。托老所對國家支持保險機構的介入，建立失能老人意外保險、護理人員意外傷害保險，以保護老年人和護理員合法權益，呼聲很高。

養老機構的補貼政策難以真正落實。為鼓勵、支持社會力量舉辦養老機構，國家出臺了多種補貼政策，比如：對經濟困難的高齡、失能等老年人補貼制度;通過補助投資、貸款貼息、運營補貼、購買服務等方式，支持社會力量舉辦養老服務機構，開展養老服務。但是，一些托老所反映實際運行中還存在一些問題：一是補貼力度小;二是補貼不到位、打折扣;三是受其他規定的影響根本拿不到補貼，比如某市夕陽紅托老所因為系租用廢棄的廠房，消防證沒有辦下來，至今沒有拿到任何投資補貼和運營補貼。

養老機構的社會負擔過重。最主要的是目前一些地方政府把本來應該由公辦養老機構集中供養的三無人員、五保老人以及救助站收養的流浪人員，轉交給民辦養老院、托老所，但是，僅僅按照當地公辦養老機構的供養標準或救助站的救助標準予以補助，而沒有考慮民辦養老機構需要承擔的床位、護理等費用，這些費用都轉嫁給了養老機構。某市三橋托老所因為收養五保老人、失能困難老人而支付的護理費、生活費就達38.9萬元。有的托老所承擔的社會負擔可能更重一些。許多托老所(養老院)所長(院長)反映，他們很愿意承擔一些力所能及的社會責任，愿意為政府分憂，為社會和諧穩定多作貢獻，但過重的社會負擔可能使一些養老機構難以持續發展。